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朱大旗:现代预算权体系中的人民主体地位
2017-06-03
作者:朱大旗,中国人民大学法学院教授、博士生导师。

摘 要: 在迈向现代预算也即公共预算、法治预算的进程中,我国对预算目的的认知已由片面强调实现国家职能、保障公权力行使逐步转变为满足公共需求、促进民众权利的实现。正因为这种基本理念的转变,预算权力格局不能再由公权力主体尤其是行政公权主体所统领。如何更好地彰显人民在预算过程中的主体地位,如何在预算过程中切实体现和贯彻人民的利益与意愿,已成为我国预算权体系变革的方向。认真对待这种变革,我们应深刻体认和秉持“以人为本”、“人民主权”的基本理念,落实预算法治的立法保留原则、完善人大代表的预算审批权和监督权、明确民众直接性的预算权利,这是夯实现代预算权体系中人民主体地位的基础。

关键词: 现代预算  预算目的  预算权  人民主体地位  预算权利
 
一、今昔预算目的之差异
 
“古专制国无所谓豫算也,国家之财产,由一人任意挥霍,人民不得过问,不过有君主之私账而已。”{1}此为夙昔“家国一体”的专制国家“私财政”的生动写照。降至近代,由于民权意识的觉醒和立宪制度之发达,统治者的收入和支出都应获得被统治者的授权,始有预算之萌芽,预算成了“统治者向被统治者要求赋予关于收入、支出权限的申请书,一旦得到被统治者的一致认可,则成为赋予统治者必要的收支权限的授权书。”{2}在预算制度逐步走向成熟、迈向现代的进程中,预算作为被统治者用以控制统治者财政收支的手段也经历着两种不同程度的发展阶段。昔日第一阶段的预算,以实现国家职能、保障公权力行使为目的,可称之为“政府预算”;今日第二阶段的预算,以满足公共需求、促进民众权利实现为目的,可名之为“公共预算”[1]。
 
唯其目的在于实现国家职能和保障公权力行使,故昔日预算制度之设计以重视维护公权力主体的过程主导性与利益支配性为导向,将预算仅视作政治国家管理公民社会之工具。我国1994年的旧《预算法》立法也深受此思想的影响,其立法宗旨采用了“强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控”的立法表述,对预算实质的认知带有浓厚的国家计划主义和权力主导色彩。正是受这种强烈的权力主义色彩的影响,为保障国家职能的实现和权力行使的效率,1994年我国通过的《预算法》在预算权的配置方面,极尽所能地强调行政权力主体在预算权体系中的核心地位,行政权力主体处于垄断地位是整个预算权体系的真实写照,最终在实践中导致了预算权体系生态的非协调性发展??政府预算权高度集中缺乏制约、人大预算权极为羸弱难有作为、公众预算权受到忽略地位渺小。

唯其目的在于满足公共需求和促进民众权利之实现,故今日预算制度之设计应以注重发挥权利主体的主观能动性与公共选择性为依归,预算即缘此发展为公民社会治理政治国家之利器。在此思想指引下,在推进国家治理现代化的大背景下,2014年8月通过的我国新《预算法》对立法宗旨的认知出现了重大转变与进步,明确提出要“规范政府收支行为,强化预算约束,加强对预算的管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度”,这一宗旨摒弃了权力主义的色彩,体现了对财政收支行为进行控制和监督的要求。
 
今昔预算基本目的之差异,必将改变预算权的本体属性和价值追求。诚如施塔姆勒所言,“如果法的存在理由仅仅是作为一个统一社会的条件这一点,那么如果它根本偏离了为它设定的方向,它就会陷入一种致命的矛盾之中。因此可以认为,每个法律规则就其法律性和对其基本理念的真实性而言,都构成了一种通向正义的统一意志和倾向的要素。”{3}依理应用到预算法上来,预算法的宗旨定位既已超越了保障国家职能和权力行使的阶段,那么,即使旧预算法依然能在一定时间内发挥优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平的功能,预算权的配置格局也不能再偏安于用以维护权力主体权威的绝对性之一隅,而必须打破以行政权力主体为统领的预算权力格局。
 
二、预算权力格局之转变
 
预算权力格局随着预算认知理念的不同而发生相应转变。基于对预算目的的新型认知,为了满足公共需求与促进权利实现,预算权体系应展现出一种开放性的性格,吸纳更多与预算利益密切相关的主体加盟{4},只有通过不同利益主体或相互竞争主体之间的充分博弈,来形成一种多元化的利益平衡格局,才能充分提高预算治理的水平。按照我国《宪法》第2条第1款的规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民”,也就表明只有以人民为本位,实践人民当家做主,才是国家治理的逻辑起点、行动议程及目标追求{5}。那么作为服务于公共需求与公民权利的预算法,应秉承预算治理的逻辑,通过高度尊重人民的主体性,实现人民的意志表达??有权要求国家对人民利益或公共意愿予以作为或者不作为。进言之,人民应是预算权体系中的最高主体,预算权的配置过程必须充分尊重人民的主体地位,人民所享有的不应是一种过于抽象与笼统而无法在预算法实践中予以行使的权力,而应将人民的主体地位充分贯彻落实到预算权体系的每一个环节。概言之,广大人民群众不仅是预算权力产生的授权者和委托者,是预算权力结构的主导者和决策者,亦是预算权力运行的监督者和护航者。按照预算权力格局转变之方向,以下拟从人民主体的视角对预算权进行系统的思考与整理,对预算权的本质予以适当诠释。
 
第一,从预算权的产生目的来看,广大人民群众既是预算权的来源,也是预算权行使致力于服务的最终对象。从宏观视角进行思考,“国家非为本身而存在,乃为执行某种受托之职务而存在”{6},作为政治共同体之构建与运转可拟制为一种隐喻性信托关系之上。[2]基于这种政治体的受托性,将其应用到公共财政理念上来,现代预算制度则是一种法定的公益信托和自益信托相混合的信托。现代预算乃是委托人(人民)基于对国家的信任而让渡部分私有财产集合成公共经济资源(信托财产),受托人(政府)基于信托协议(宪法、预算法以及预算案等)管理、经营、使用以及分配这些公共经济资源,以实现受益人(人民)的信托利益。概言之,预算权的产生目的归根到底是要保障公共财政收入的来源者(委托人)暨公共财政支出的受益人??广大人民群众的财政信托利益最大化,保障人民大众的公共财政福利和社会公共需要得到最大化、最优化的实现或满足。[3]
 
第二,从预算权的结构设计来看,能够充分发挥人民群众的主观能动性和公共选择性应是最为理想的权力构造。根据人民与政府之间的联动关系,“显然能够充分满足社会所有要求的唯一政府是全体人民参加的政府;任何参加,即使是参加最小公共职务也是有益的……只有容许所有的人在国家主权中都有一份才是终究可以想望的。”{7}因此,最佳的预算权力结构设计必须摒弃国家本位的狭隘视域,不能湮灭人民的主体地位和能动地位,国家也不能总是以人民的利益代表自居,进而以国家的利益满足去覆盖人民的利益表达。因此,预算权的结构设计需要高度重视人民主体身份的普遍适用,并对其核心要义进行明确表述和合理划界。这也就要求,预算法应最大限度地增加人民预算权力(利)的具体表达,通过尊崇以人为本的思想,为人民主体在预算权主体的谱系中争取到最大限度的选择和决策空间[4],将人民主权落实为预算过程中的具体主观权利。“具体的权利不仅仅从抽象的法中获得生命和力量,而且它也还抽象的法以生命和力量。”{8}只有充分融合了人民主体地位的预算法才能获得更强的生命力[5],客观意义上的预算法与主观意义上的权利之间才能呈现出一种相互促进、良性循环的关系。
 
第三,从预算权的运行过程来看,它一方面要能传达和满足人民的利益需求,另一方面也离不开广大人民群众的监督、制约和保障。对于前者,在当前日益复杂与不可预测的动态预算环境下,预算权的运行将面对千千万万公民之间不同公共诉求的权利表达,主要是依赖和信任代议制民主的表达渠道[6],但是为了防止代议制民主机制异化成政治精英独占下的官僚性平台[7],使得代议制民主条件下的预算权运行反而蜕化变质为一种反向控制人民利益表达的合法手段[8],那么还应设计和通过人民大众直接的利益表达和权利参与机制,促使预算权的基础逐渐从强权转变为权利{9}。尤其是在现代社会公民利益需求不断分化的情形下,为了缓和国家与人民之间可能存在的冲突与对抗,通过发挥人民大众的直接预算权利来影响预算资源的配置过程,将有助于提高预算资源的配置效率,促进社会公共利益最大化目标的实现。对于后者,为确保预算最终目标的实现,现代民主法治国家一般都建立了比较全面和完善的预算监督法律体系。对于这个监督体系而言,除了传统意义上停留于行政权力内部的预算监督(主要指财政部门对财政收支行为进行的专门监督)和司法机关的审判监督(主要指司法机关对预算违法、犯罪行为实施行政救济权和犯罪处罚权)外,还应包括代议制主体的预算监督以及作为预算权最高主权者??人民大众的社会监督,主要包括广泛存在预算知情权、重大公共收支行为的决策权和听证权、预算过程中的表达权、检举控告权等。概言之,无论是对人民公共诉求的传达与满足还是对人民作为预算监督最高主体的认可与尊重,都反映出预算权运行的合理范式应是使人民能够自主地、忠诚地、清醒地判断和履行治理与被治理的双重角色,即使人民主体的结构要素在规范意义上正变得更加复杂,但这至少预示着现代预算权力格局将尽可能地朝着尊重人民主体地位的方向进行转变。
 
三、人民主体地位的预算表达
 
“国家,作为个人的合作性组织,必须反映他们的利益和关心的问题。”{10}在现代预算的理念下,预算作为治理国家收支行为的基石,“以人为本”、“人民主权”应在整个预算治理中占据关键地位,而如何确立人民的主体性地位将是整个现代预算权体系构建的价值基础和核心任务。在我国的政治民主生态条件下,这种主体性的充分表达必须充分保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,这是人民主体地位的民主保障。将其融入规范意义上预算权力(利)的表现样态上来,人民主体地位的落实主要表现为3个层面:一是预算立法权属于法律保留的事项,对于国家的预算行为(如预算编制行为、预算审批行为、预算执行行为、预算审计行为等)均应由立法机关通过正式法律的形式进行调整;二是以代议制民主为基础的代表性预算权力,一切具体的预算收支活动都应当由具有直接民主正当性的代议制机构来授权,人民通过民主选举人大代表,使其代为传递和表达自身的利益诉求以及对政府的公共财政收支管理活动进行监督;三是人民直接拥有的预算权利,“在预算的编制、审批、执行和监督过程中,公民个体或集体通过与预算权力主体的理性对话、协商沟通、推理辩论等,参与、影响甚至决定公共经济资源的配置过程。”{11}
 
(一)预算立法保留原则的落实
 
财政为庶政之母,预算是财政之基。财政预算乃是对国家具有特别重要作用的事项,是国家治理的基础和重要支柱。为了限制行政以自有的力量恣意进行预算行为,任何预算行为都应以法律规定为依据,法律是预算行为的必要基础,预算行为依附于预算法律而存在{12}。所谓预算法律系指由全国人民或其选出之代表组成立法机关,按照立法法和相关法律的规定,历经预算法案的提出、审议、表决、公布等严格立法程序之后而生效的法律。预算立法的法律保留原则,不仅将行政主体的预算活动视为规范对象,同时还将立法主体自身的预算活动也纳入拘束范围。例如,为了防止立法主体权限的不当扩张,侵入行政主体的自主权限,从而违反权力分立的基本原则{13},我国台湾地区“宪法”第70条就规定:“立法院对于行政院所提预算案,不得为增加支出之提议。”
 
同时,许多国家甚至将预算立法的法律保留上升到宪法保留的地位,将预算法律的一些规则在宪法之中予以明确规定(如有关预算决算的规制、原则、程序的构架,关涉财政权基本体制的立法、行政、司法的权限划分,中央与地方税权划分等),从而奠定了公共预算之不同主体的活动基础。[9]预算宪法保留原则的落定,起初主要体现为对岁入的控制(controlofrevenue){15},例如英国《自由大宪章》(1215年)第12条规定:“朕除下列3项税金外,不得征收代役税或贡金,唯全国公意所许可者,不在此限。”后来,为避免人民的独立财产权利遭到政府的非法侵犯或不当干预[10],预算宪法保留也开始重视对财政支出的理性控制,在宪法中确立了预算支用的议会批准原则,例如英国《权利法案》(1689年)宣告:“未经议会同意,凭借国王特权而超越议会批准的或者可能批准的期限或者方式征税以供国王之用,为非法。”
 
反观我国预算立法保留原则之表现,虽然《立法法》第8条第6款和第9款已经明定税收、财政的基本事项只能制定法律,对于尚未制定法律的,第9条授权国务院可对其中部分事项制定行政法规。然归纳我国预算立法的实际情形,《宪法》对预算基本规则的表达极为有限,除了一部基础性的《预算法》之外,许多极为重要的预算法律仍处于缺失的状况。比照日本财政立法的现状,其先后制定了一系列财政预算方面的法律,如确保财政健全运营和实现公平公正课税的《财务省设置法》、事关中央政府预算和财政基本问题的《财政法》(类同于我国的《预算法》)、有关国库收支基本经营规则的《国库法》、妥善管理中央政府债权的《关于中央政府债权管理等的法律》、管理中央所有的动产的《物品管理法》、谋求地方之间财源均衡化和强化地方政府治理独立性的《地方交付税法》、确保地方财政稳健运行和中央地方财政关系的《地方财政法》等。因此,针对目前我国预算立法仍比较落后的现状,需要加大预算立法的步伐,亟待制定如财政基本法、财政转移支付法、公债法等预算性法律。通过完善的预算立法体系来实现预算运行秩序的稳定性,才能使财政预算行为最终受到人民意志的规范、约束和监督。
 
(二)人大代表性预算权力的完善
 
预算立法保留所能制定的只是抽象意义或普遍意义上的法律规范,而对于具体预算收支事项、经费支用、权责划分等仍需要通过代议制民主下的预算案来进行统筹安排和计划。尤其是随着现代政府公共职能的日渐扩张,导致财政收支规模日益扩大,在满足人民公共诉求的过程中,国家甚至成为一国之内最大的消费者、资金拥有者与信用保持者,这就使得对财政的收入、支出以及管理成了受人民重视的领域[11],代议制主体的预算权力成了人民对国家预算收支事项进行决定、控制、管理以及监督的重要手段与凭藉。
 
1.人大的预算审批权
 
“任何公用开支在未经国民代表同意的情况下不能确立。”{15}政府必须向代议制主体提交有关政府财政的指导方针和活动内容的预算草案,由代议制主体来审查、决策以及批准财政预算草案中的具体事项,也即“岁入岁出均依巴力门法案行事”{16},这是世界各国对于议会预算审批权的普遍规定。对比旧《预算法》,2014年我国新修订的《预算法》在人大预算审批权的具体内容方面进行了一定程度的充实:第一,强化了人大的预算初步审查权(第22条、第44条);第二,增加了基层人大代表应听取选民和社会各界意见的规定(第45条);第三,细化了预算编制草案的要求(第46条);第四,明确了人大应重点审查的8项内容(第48条);第五,列举了预算执行的审查结果报告应包括的重点内容(第49条);第六,确立了下达一般性转移支付和专项转移支付的时间要求(第52条)。
 
上述6个方面的规定,对于夯实人大预算审批权的基础具有一定的积极作用,这也是新《预算法》修订的亮点所在,但是依然存在一些可以继续改进的空间:第一,第46条关于预算编制细化程度的规定,应在“编列”前增加“至少”二字,目前《预算法》规定的编列方法应是预算编制的最低要求,否则将有可能阻碍预算编制细化改革的进一步努力。第二,学界重点关注的人大预算修正权未能得到体现。预算修正权是指议会在审议预算草案的过程中,可以通过法定程序来增额或减额修正待审议的预算项目的权力,这应是议会当然享有的权力。由于我国人大预算审议的人力较为不足,应明定人大只有减额而无增额的权限。[12]其实我国现行地方人大已积累了一些预算修正权的行使经验,例如《广东省预算审批监督条例》第14条对预算修正权的主体、程序、效力等都进行了明确规定,这些经验未能上升到《预算法》的基本规定,《预算法》的继续完善应对此予以适当吸收。第三,可以考虑建立分项审查与分项表决的预算审批制度。目前推行的是一揽子的预算审查与预算表决制度,如果人大代表只是对预算草案的某项内容不甚满意而投了对整个预算草案的否决票,将可能造成整个预算草案被全盘否定的后果。倘若真的出现了预算草案被否决的现象,尽管新《预算法》对此进行了适当预防(第54条对预算年度开始后,预算草案批准前的支出安排进行了规定),但是这种否决终究会对这一年度内的预算支出效果或安排产生震荡。因此,弥补这种预算审查与表决程序的不足,依然是我国《预算法》应予以认真对待的方面。
 
2.人大的预算监督权
 
按照《各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定,人大的预算监督是贯穿整个预算过程的权力,包括听取和审议人民政府的专项工作报告、监督预算执行、审查和批准决算、听取预算的执行情况报告、听取和审议审计工作报告、询问和质询、特定问题调查等。主要功能在于及时纠正预算执行中可能出现的偏差,保证政府预算行为符合预算案的要求,维护预算案执行的稳定性、严肃性以及权威性等{17}。但是新《预算法》对人大预算监督职权、措施以及途径的改进仅是寥寥数笔,许多地方人大已经积累的预算监督经验未能被合理吸纳到《预算法》的修订过程中[13],这不能不说是此次修法的遗憾。
 
对于人大预算监督立法的具体落实:第一,应从源头上贯彻预算全面性、完整性的原则,通过加快全口径的预决算管理改革,将所有财政收支行为都纳入预算监督的范围,从而坚决杜绝游离于人大预算监督之外的“小金库”存在。对此,可适当借鉴德国的立法经验,《联邦德国基本法》第110条第1款规定:“联邦一切收支应编入预算案”,同时《德国联邦和各州预算法律基本原则的法律》第8条和《德国联邦预算法》第11条都对完整性和统一性原则予以了明确。[14]第二,应在执行过程中充分尊重人大批准后预算案的效力,强化预算案的拘束力和执行力,必须坚决消除预算调整比较随意的现象。针对新《预算法》中对预算调整方面的规定,既要将凡是偏离人大审议通过的预算案的收支变化都纳入预算调整的范围,又要对预算调整的具体表现形式进行明列和细化,合理规定不同类型的预算调整情形,还须从可控性的层面对预算调整的依据、程序、控制主体都予以严格的规定{18}。第三,应从体制上建立强大的预算审计体系,只有对各部门、各单位的决算进行严格审计,并对各个预算执行主体的合法性程度和绩效性高低作出一份准确公正的评估报告,人大才能依此报告去有效行使其决算的监督权。但是,这一切的关键都取决于审计机关应拥有强大的审计能力和独立的主体地位,尤其是审计机关不应对被审计的行政主体存在隶属性。对此,应改变我国审计机关向政府负责的模式,可行的做法是建立隶属于人大的审计体制。
 
(三)民众直接性预算权利的明确
 
为提高预算治理的水平和尊重人民的主体地位,除了依赖人大代表性预算权力的行使,还可以通过个人或集体直接行使的预算权利,来实现对预算资源的使用、预算项目的选择以及预算管理的参与等。总体归纳我国新《预算法》对人民预算权利的规定,除了第14条强调预算信息应及时向社会公开、第45条提到“县、市、区、镇等基层人大在审查预算草案前应当听取选民和社会各界的意见”以及第91条明确了公民、法人或者其他组织的检举和控告权利之外,其他直接性预算权利并未得到更多体现。当然上述规定已是新《预算法》所取得的可喜进步,但是整体上对于预算运行中的民众权利表达,立法者仍持比较保守和谨慎的态度。在《预算法》继续完善的进程中,只有真正使民众直接性预算权利成为一种制度性的存在,而非一种抽象的权利宣言,才能充分夯实公共预算过程的群众基础、民主基础。
 
在整个预算权利体系中,保障人民在预算决策、预算执行以及绩效评估中的预算参与权无疑是预算权利的核心所在。无论是预算知情权、表达权还是预算听证权、监督权,都必须依归或依附于人民预算参与权利的存在,这些权利同时也是预算参与权充分行使的保障。正因为人民直接参与的重要性,许多国家在宪法中明确规定和保障了公民的参与权,例如葡萄牙共和国《宪法》(1976)第48条第1款规定:“所有公民都有权直接或通过自由选举产生的代表参与政治生活和国家公共事务的管理”;“所有公民均有权要求国家及其他公共实体如实报告其活动,并有权要求政府及其他机关报告公共事务的管理。”我国《宪法》第2条第3款[15]也在一定程度上反映出我国公民可以拥有直接参与的预算权利。
 
为了具体厘定我国预算权利行使的空间,需要加快预算参与程序规则的制定。“参与程序为提高计划和预算提供了重要的潜力……促进开放、共同的参与机制对保护参与程序的好处是十分重要的……有效的参与应当在预算计划、建立和批准程序中。”{19}具体而言,预算编制和预算审批的参与程序构建,应能充分反映公民的分配意愿,要使每个参与者都能自由表达其偏好,同时政府应避免在参与程序与预算编制之间建立起直接、机械的联系,应避开来自特定利益集团和游说集团的过度干扰;预算执行的参与以公开为前提,以公民有权对违法预算执行行为提起异议和诉讼为保障,才能防止预算执行权的滥用;在预算绩效评估阶段,应通过问卷调查、民意调查、民主访谈等方式使公民能真实反映预算执行的效果,从而获得更为客观与科学的预算绩效评估结果。
 
对于预算参与权的建构方向,一些学者提出了公民参与的阶梯理论。依据该理论,预算参与只有达到合作、授权、公民控制的3个阶段,才能称得上是公民预算权利的真正体现。[16]按照这种发展逻辑,目前我国地方的参与式预算试点改革,例如浙江温岭的预算民主恳谈[17],大致处于一个合作的阶段。如何能在立足于现有参与式预算改革的基础上,进一步推进公民预算参与权利的稳步上升,并将这些改革经验落实为基本的预算法律规定,这是地方参与式预算改革的法治意义所在。待经过较长时期的改革周期,如果预算权利能接近公民控制的阶段,那么很可能将形成一种强大的预算民主力量去“倒逼”建立在代议制民主基础上预算权力的规范构建,最终将形成一个合理有序的预算权力(利)格局。因此,我国预算权体系的完善应适当吸收一些成熟的地方预算改革经验,逐步扩大预算直接民主的制度内容,这样将有利于我国现代预算制度的成熟和发展。
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